《中华人民共和国土壤污染防治法》解读

来源:韶关市生态环境局发表日期:2018-09-26 16:25:00

 

中华人民共和国土壤污染防治法解读

 

2018831日,第十三届全国人大常委会第五次会议通过了土壤污染防治法,同日,国家主席习近平签署第8号主席令予以公布,自201911日起施行。土壤污染防治法的颁布施行,对于保护和改善生态环境,防治土壤污染,保障公众健康,推动土壤资源永续利用,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,具有重要意义。

    一、制定土壤污染防治法的必要性

制定土壤污染防治法的必要性,可以从以下三个方面来理解:

一是土壤本身的重要性。土壤与水、空气一样,是构成生态系统的基本要素。同时,土壤也被誉为“生命之基、万物之母”,是人类赖以生存的重要物质基础,是工农业生产不可或缺的宝贵资源。干净的土壤,是保障农产品质量安全、人居环境安全的重要前提。

二是土壤污染状况不容乐观。长期以来,一些地方经济发展方式较为粗放,污染物排放量居高不下,土壤作为污染物的最终受体,已经受到明显影响。2005年-2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%2.3%1.5%1.1%。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建设小康社会的突出问题。

三是土壤污染防治工作缺乏法治支撑。我国土壤污染防治工作起步晚、基础弱,虽然环境保护、污染防治、土地管理、农产品质量安全等方面的法律有所规定,但尚未建立起完备的土壤污染防治法律制度体系,土壤污染防治工作面临标准不健全、措施不具体、责任不明晰、监管缺依据等问题。因此,迫切需要制定一部专门法律,为土壤污染防治工作提供有效的法治保障。

    二、制定土壤污染防治法的简要过程

2013年10月,经党中央批准的十二届全国人大常委会五年立法规划,将制定土壤污染防治法列为第一类立法项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议),并明确由全国人大环境与资源保护委员会负责牵头起草土壤污染防治法草案。2017年6月,全国人大环资委将土壤污染防治法(草案)提请十二届全国人大常委会第二十八次会议进行了初次审议;同年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议对土壤污染防治法草案进行了再次审议。

土壤污染防治法(草案)提请全国人大常委会初次审议以后,十二届全国人大法律委员会、常委会法制工作委员会通过多种形式征求意见:一是将草案印发各省(区、市)和立法联系点及中央有关部门,在中国人大网两次公布草案全文,公开征求社会公众意见;二是到有代表性的地方和部分土壤污染综合防治先行区深入开展调研,实地考察科研机构、污染地块修复项目;三是召开座谈会、专家咨询会,听取部分全国人大代表、中央有关部门、高等院校和科研院所及相关专家、土壤污染重点监管企业、土壤污染风险管控和修复单位等方面的意见。2018年3月换届以来,十三届全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会又到江苏、浙江、河北、陕西等地进一步调研,根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,与全国人大环资委、司法部、生态环境部、农业农村部、自然资源部、住房和城乡建设部、国家林业草原局等方面沟通协商、共同研究,对草案进行修改完善。2018年7月1日,法制工作委员会召开会议,邀请全国人大代表、有关企业、执法人员、专家学者等就土壤污染防治法出台时机、草案中主要制度规范的可行性、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。按照全国人大常委会2018年立法工作计划,土壤污染防治法(草案)提请8月27日至31日召开的十三届全国人大常委会第五次会议审议。2018年8月31日下午,十三届全国人大常委会第五次会议经表决全票通过了土壤污染防治法。

三、制定土壤污染防治法的工作思路

在制定土壤污染防治法的过程中,注意把握以下几点:

一是坚持以习近平生态文明思想为指导,坚决贯彻落实党中央关于生态文明建设特别是土壤污染防治方面的重大改革决策部署。

二是坚持预防为主、保护优先。坚持问题导向,突出源头预防,减少污染产生,控制新增污染;加强保护未污染土壤,重点保护未污染的耕地、林地、草地和饮用水水源地,严格保护永久基本农田。

三是坚持风险管控、分类管理。根据土地的不同用途、不同污染程度,分类施策,规定不同的应对措施、明确不同的管理要求,有效防范和应对土壤污染风险。

四是坚持明确责任,环环相扣。落实企业主体责任,强化污染者责任,明确政府及相关部门的监管责任,用最严格制度最严密法治保护土壤,防止土壤污染。

五是积极稳妥,扎实推进。从我国土壤污染防治工作起步较晚、基础较弱、经验不多的实际出发,对有经验、看得准的,尽量细化;对还需要继续探索积累经验的,在法律上为实践留下一定空间。

六是坚持统筹协调,凝聚合力。处理好与环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律的关系,既相互衔接又突出特色;同时做好与十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》中有关职责调整、名称变化等内容的衔接,力求清晰、准确地表述土壤污染防治职责。

四、制定土壤污染防治法的重要意义

制定土壤污染防治法的重要意义,可以从三个方面来理解:

(1)贯彻落实党中央决策部署的重大举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,生态文明建设作为统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局的重要内容,加快推进顶层设计和制度体系建设,谋划开展一系列根本性、开创性、长远性工作,推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生历史性、转折性、全局性变化,系统形成了习近平生态文明思想,为推进生态文明、建设美丽中国提供了强大思想武器和行动指南。

党中央高度重视土壤污染防治工作。党的十八大以来,习近平总书记多次强调要强化对水、大气、土壤等的污染防治力度,推进重金属污染和土壤污染综合治理。20141023日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,“制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。”2015425日印发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出,“加快解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出环境问题”,“制定实施土壤污染防治行动计划,优先保护耕地土壤环境,强化工业污染场地治理,开展土壤污染治理与修复试点”,“研究制定节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规”。20171018日习近平总书记在十九大报告中提出,“强化土壤污染管控和修复”。2018616中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确提出,加快制定土壤污染防治因此,制定土壤污染防治法,是贯彻落实党中央决策部署的一个重大举措。

(2)完善中国特色社会主义法律体系的重要举措。改革开放以来,在党中央的正确领导下,经过各方面坚持不懈的共同努力,我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就,实现了党的十五大报告首次提出、十六大报告再次重申的在2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作,对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出了一系列决策部署,强调要“发挥立法的引领和推动作用”,“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。在生态环境保护领域,习近平总书记明确提出了要“用最严格制度最严密法治保护生态环境”;全国人大常委会及时修改或者制定环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、环境影响评价法、野生动物保护法、环境税法、核安全法等法律,完善了生态环境保护法律制度体系。因此,制定土壤污染防治法,填补了环境保护领域特别是污染防治的立法空白,完善了中国特色社会主义法律体系。

3)为土壤污染防治工作提供坚实的法治保障。目前,环境保护法、水污染防治法、土地管理法、农业法等法律对土壤污染防治作了规定。如环境保护法第三十二条规定:“国家加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。第三十三条第一款中规定,各级人民政府应当统筹有关部门采取措施,防治土壤污染”。水污染防治法第五十八条第一款规定:“农田灌溉用水应当符合相应的水质标准,防止污染土壤、地下水和农产品”等。这些规定,一是较为分散,二是内容较为原则,三是侧重预防,缺乏系统性和针对性。

2016528国务院发布第3个污染防治行动计划,即《土壤污染防治行动计划》,提出以保障农产品质量和人居环境安全为出发点,坚持预防为主、保护优先、风险管控,突出重点区域、行业和污染物,实施分类别、分用途、分阶段治理,严控新增污染、逐步减少存量,形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。《土壤污染防治行动计划》从十个方面,对土壤污染防治工作进行了全面部署。此后,原环境保护部单独或者会同有关部门制定发布《污染地块土壤环境管理办法(试行)》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》以及《土壤环境质量-农用地土壤污染风险管控标准(试行)》《土壤环境质量-建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》等。有的地方制定了地方性法规或者地方政府规章。

习近平总书记在2018年5月中旬召开的全国生态环境保护大会上的重要讲话中提出,“要全面落实土壤污染防治行动计划,突出重点区域、行业和污染物,强化土壤污染管控和修复,有效防范风险,让老百姓吃得放心、住得安心。”2018年7月10日第十三届全国人大常委会第四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护  依法推动打好污染防治攻坚战的决议》中明确提出,“加快制定土壤污染防治法,为土壤污染防治工作提供法制保障”。因此,为了依法推动土壤污染防治工作,迫切需要制定土壤污染防治法,及时提供法律制度供给,为打好净土保卫战提供坚实的法治保障。

五、土壤污染防治法的主要内容

土壤污染防治法共7章、99条,主要内容包括:

(一)确立了土壤污染防治工作的原则和基本制度。

1、原则。

土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

    2、基本制度。

一是县级以上政府要将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划,市级以上地方政府公布实施土壤污染防治专项规划。

二是国务院生态环境部门制定国家土壤污染风险管控标准,省级政府可制定严于国家标准的地方标准。

三是国务院统一领导全国土壤污染状况普查。每十年至少组织一次全国土壤污染状况普查。国务院有关部门、设区的市级以上地方政府可以根据情况组织开展土壤污染状况详查

四是生态环境、农业农村、林业草原等主管部门应当对重点地块进行重点监测,对土壤污染重点监管单位周边土壤进行定期监测。

五是对有土壤污染风险的地块,用途变更为住宅、公共服务和公共管理等敏感用地的地块,拟开垦为耕地的地块,土壤污染重点监管单位生产经营用地地块,应当按规定进行土壤污染状况调查,并依法提交土壤污染状况调查报告。

六是对调查或者评审表明超标的地块,应当按照规定进行土壤污染风险评估,并依照本法规定出具风险评估报告,建设用地地块风险评估报告应当提交评审。

七是实施风险管控、修复活动后,应当进行效果评估,并依照本法规定出具效果评估报告,农用地地块效果评估报告应当备案,建设用地地块效果评估报告应当备案并提交评审。风险管控、修复活动完成后需要实施后期管理的,应当按照要求实施后期管理。

八是建立土壤环境信息共享机制,实行数据动态更新和信息共享,普查、监测、调查、风险评估、效果评估结果都要信息共享。

以上基本制度,实际上也是本法确立的土壤污染防治工作的主要流程或者主要环节,即:规划、标准、普查、监测、调查、风险评估、风险管控、修复、效果评估、后期管理。

(二)预防和保护制度。

一是明确从事生产经营活动的单位和个人,应当采取有效措施,防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散,避免土壤受到污染。

二是国务院生态环境部门会同有关部门公布重点控制的土壤有毒有害物质名录,市级以上地方政府生态环境部门制定并发布土壤污染重点监管单位名录,重点监管单位应当依照本法履行相应的土壤污染防治义务。

三是强化农业投入品管理,防止农业面源污染,加强对未污染土壤和未利用地的保护。

(三)土壤污染风险管控和修复责任制度。

一是土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务,责任人无法认定的,由土地使用权人承担该项义务。

二是地方政府及其有关部门可根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。

三是鼓励和支持有关当事人自愿实施风险管控和修复。

四是村委会、农民、农民专业合作社等具有协助实施风险管控和修复的义务。

五是因实施或者组织实施风险管控和修复活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。土壤污染责任人变更的,由承继其债权债务的单位或者个人承担相关风险管控和修复义务。政府收储的土地,土壤污染责任人为原土地使用权人的,由地方人民政府实施风险管控和修复。

六是土壤污染责任人不明确或者存在争议的,建设用地由地方生态环境主管部门会同有关部门认定,农用地由地方农业农村、林业草原主管部门会同有关部门认定。认定办法由生态环境部会同有关部门制定。

(四)农用地分类管理制度。

一是将农用地划分为优先保护类(未污染、轻微污染)、安全利用类(轻度污染、中度污染)和严格管控类(重度污染),并规定不同的管理措施,符合条件的优先保护类耕地应当划为永久基本农田,实行严格保护。

二是对安全利用类农用地地块,应当结合主要作物品种和种植习惯等情况,制定安全利用方案,采取风险管控措施。

三是对严格管控类农用地地块,采取划定特定农产品禁止生产区域等风险管控措施,鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施。

四是对产出的农产品污染物含量超标、需要实施修复的农用地地块,应当编制修复方案并实施。

五是对风险管控、修复活动完成后,需要实施后期管理的农用地地块,应当按照要求实施后期管理。

(五)建设用地风险管控和修复名录制度。

一是省级政府生态环境部门会同有关部门制定建设用地风险管控和修复名录,凡列入名录的地块,都要采取相应的风险管控措施,如划定隔离区域,加强对土壤及地下水污染状况的监测;不得开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

二是对名录中需要实施修复的地块,应当结合土地利用总体规划和城乡规划编制修复方案并实施。

三是经评审后对名录中达到风险管控、修复目标且可以安全利用的建设用地地块,应当及时移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录,按照规定向社会公开。

四是对风险管控、修复活动完成后,需要实施后期管理的建设用地地块,应当按照要求实施后期管理。

(六)水土污染一体防治制度。

一是超过风险管控标准的地块,土壤污染状况调查报告应当包括地下水是否受到污染的内容。

二是农用地地块的土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的,应当制定防治污染的方案并采取相应的措施。

三是建设用地地块风险管控措施应当包括地下水污染防治的内容。

四是需要实施修复的农用地地块或者建设用地地块,在修复方案中应当包括地下水污染防治的内容。

(七)土壤污染防治的保障和监督管理制度。

一是国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施;各级政府安排必要的资金用于土壤污染防治。

二是国家加大土壤污染防治资金投入力度,建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金,主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。

三是明确地方政府对土壤安全利用的主体责任以及生态环境及有关主管部门的监督管理责任,建立约谈等问责机制。

四是鼓励新闻媒体、社会公众对土壤污染防治违法行为进行监督。

五是明确生态环境主管部门和有关部门现场检查权和行政强制权。

(八)按照严惩重罚精神对违法行为设定法律责任。

一是对土壤污染重点监管单位、从事土壤污染风险管控和修复的专业公司以及其他生产经营者的违法行为,给予罚款、没收违法所得、情节严重的责令停产整治、禁止在一定期限或者终身从事相关业务等处罚。

二是对有些违法行为除对单位进行处罚外,还对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处罚。

三是规定地方各级政府、生态环境及其他主管部门未依法履职的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

四是规定污染土壤造成他人人身或者财产损害的,依照有关法律承担侵权责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

此外,土壤污染防治法还对有关土壤污染防治的公益诉讼、环境影响评价、突发事件应急、社会捐赠、对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放等作了规定。